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泛珠三角經濟整合：機遇還是挑戰？ 香港浸會大學經濟系教授 曾澍基
(註1) 經編輯版本載於香港《信報月刊》2004年10月號 (I)
引言 去年內地跟港澳特區制訂的《關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPA)，以及今年6月初9個省區和港澳兩個特區(“9＋2”)簽署的《泛珠三角區域合作框架協議》，都屬不同層次的、由政府啟動的經濟整合，主要目標是減低經貿易往來的關稅與非關稅壁壘，加強各個範疇的區域性協作，便利生產要素及資源的市場流動。 從發展角度來看，華南地域的經濟整合，如同經濟的全球化，符合歷史所展現的大趨勢。“9＋2”的成員體系，各具特色，地理面積佔全國5分之1，生產總值(不包括港澳) 佔全國3分之1，列世界頭20位內。更且，一般而言，從基建、運輸、能源、生產到服務，可發揮的互補性頗強。區域性協作搞得好的話，無疑會達至共羸的局面，促進各方的發展。 (II)
5個方面的看法 區域經濟合作是複雜的研究課題，筆者初步有5個方面的觀察及意見： (1) 經濟全球化與區域性經濟整合是歷史趨勢，但非不可逆轉，也不是保證成功的魔術公式。 (2)
泛珠三角是中國經濟組合的一個環節，亦是全球經濟的一個環節，因此須同時考慮內部提升與外在伸延。 (3)
以泛珠三角總體的實況來看，整合程度相對地低而且不平均，如何加強發揮互補、促進資源轉移和產業轉型都是關鍵。 (4)
泛珠三角區域之內，要解決成員間的合作、競爭與定位問題，整理好各個群聚及腹地的層次和結構。 (5)
中短期而言，區域內硬體與軟體的建設應是首要任務。 (III)
經濟全球化與區域性經濟整合 世界經貿過去200年呈現了兩個大的長波。19世紀下半葉，全球總進出口對總產值的比率迅速上升，從低於10%增至1913年的超過20%。但是，其後因為戰爭、黃金本位制崩潰、各國趨於保護主義等因素，比率反過來下降至10%的水平。一直要到1970年代，比率才再超越1910年代的高峰 (註2)，近年更有所加速，攀越了30%。換言之，經濟全球化並非一種直線的趨勢，而是呈現了波動的型態；所以，任何經濟的發展，都不應把前途完全押在外部資源和需求上 (註3)。 不過，經濟全球化之下，區域性的經濟融合又是另一明顯的現象。世界貿易組織(WTO)的資料顯示，區域貿易協定(regional
trade agreements---RTAs)是新興的潮流。至2002年12月，250個協定已經向GATT/WTO通報，170個以上正在執行，而其中有130個是1995年1月後才通報的。 更且，絕大多數的WTO成員都屬一個或以上的RTAs的簽訂者(有些甚至參與了多於20個的協定) (註4)。 RTAs由GATT的第XXIV條款、1979年的决定、以及GATS (General Agreement on
Trade in Services) 的第V條款之內的相關規則所調理 (註5)。WTO把大陸與港澳的CEPA列作自由貿易協定(free trade
agreements---FTAs)，FTAs乃RTAs的一個大類 (另一大類是關稅同盟 (customs unions)，例如歐洲共同市場)。 共實，《泛珠三角區域合作框架協議》是在一國兩制和CEPA的架構內進行的。香港及澳門又分屬獨立關稅區，中短期來看，兩地不易跟大陸或泛珠三角完全統一市場，對外統一關稅(CCT)，或建立所謂「單一行政文件」(Single
Administrative Document---SAD)。此外，市場統一並不等如經濟統一。歐洲在搞成共同市場之後，更推行經濟及貨幣同盟 (Economic and Monetary
Union--- EMU)；歐盟最近擴大了的25個成員國之內，有12個己取消本國貨幣，改而採用歐元。歐盟的最終目標，亦表明是全面性的政治統一。 無論如何，中國的發展步驟，不必完全抄襲外國。“9＋2”《框架協議》提出了十大合作領域：（一）基礎設施; （二）產業與投資；（三）商務與貿易；（四）旅遊；（五）農業；（六）勞務；（七）科教文化；（八）資訊化建設；（九）環境保護；（十）衛生防疫，其中不少是以項目合作(project-based
cooperation)為主，而非斤斤計較制度和程序的「正式自由化」(formal
liberalization)。另方面，《框架協議》的第二條「合作原則」，訂明「各方本著發展的共同願望自願參加泛珠三角區域合作，並在作框架中享有發展的平等地位和權利。香港、澳門特別行政區政府及其餘協議各方有權根據法律、政策和需要，參與本協定全部或部分的合作專案」。 換言之，“9＋2” 的設計彈性很大。按照中國以至泛珠三角的實際情況，而且作為區域整合的第一步，筆者肯定這是明智的做法。
(IV)
泛珠三角作為經濟環節:內部提升與外在伸延 上面說過，地區性經濟整合是個潮流，RTAs的數目比WTO的成員數目還要多。要留意的是，它只是發展新階段的起點，而非成功的保證。區域整合有內部提升與外在伸延兩個方面。一般而言，內部提升往往是比較受重視的，例如歐盟、北美自由貿易協定(NAFTA)等。 有些論者認為，中國發展的特點是：先開放、後改革。中國經濟的外向型態和對外依存程度，除了因為世界經濟形勢，以及開放政策相對成功之外，還跟國內的行政與經濟壁壘和障礙重重，有密切的關係。中國總進出口對GDP的比率，由1980年的不足13%, 上升至1995年的40%；而2003年達到60%，差不多是世界平均的一倍(其中當然有匯率、購買力平價的估算、跟加工重複計算等問題---但數字的趨勢卻難以忽視)，也高於美國、日本、印度等20%上下的水平。廣東省總進出口對GDP的比率就更加厲害，去年超過了170%。比較而言，撇開非常外向型的港澳特區，其他省區除福建外的比率都很低，一般10%還不到。
中國是全球人口最多的國家，本質上應屬大陸型經濟，促進內源經濟可能是更基本的策略。不過，中國的經濟區域，無論是珠三角、長三角、或者是環渤海經濟區的協作程度，離開真正的一體化還有很大的距離。行政區域的各種框框，令到經濟區域的形成倍加困難；區域內的產業又經常出現同構化以至低效率的競爭。國內的三個最大的城市群，全都位於東部沿海，也引致經濟發展的不平衡。無論如何，經過東亞金融危機的教訓，以及國內情勢的變化，最近幾年，中國的增長主要倚靠內需擴張。這為未來的發展策略提供了有用的參考。 整體來看，CEPA之下的泛珠三角設計，似乎比較外向，內部市場的開拓和資源的提升反而面對一定的困難。廣東的珠三角經濟聯繫可算緊密，城市之間有競爭也有分工；但泛珠三角就不同，各省區經濟發展水平差別頗大，經濟聯繫亦甚空疏。故此，泛珠三角必須考慮內部的鞏固和互動。 單就狹義的廣東珠三角而言，跟香港(這個非常開放的經濟體系)同向以及同構化，未必是最優的選擇；雖然短期來說，招外商、引外資比培育發展本地企業，往往效益更高，收效更快，但長期始終會出現後繼力的問題。當然，大家都留意到，廣東最近10年對「前店後廠」的反思，以至在拓展工業、提升科技方面的成果，是令人觸目的。 此種說法，完全不是想否定泛珠三角的外向性。正如很多人士都指出，泛珠三角經濟區的一個顯著特點，是它涵蓋了香港和澳門兩個外向型的獨立關稅區，它無疑可以通過港澳，進一步的擴展與世界(包括英語和葡語世界)的連系，而廣西、海南、四川、貴州、雲南及福建，也會幫助促進泛珠三角跟東盟國家的經貿關係。筆者的意思是，泛珠三角需要平衡內聯和外延的發展。 (V)
泛珠三角內的矛盾和互補 表面上，泛珠三角的設計有一定的矛盾。廣東的珠三角空間相對狹小，資源並不豐富，成本不斷上升，可持續的發展後勁是個隱憂；而香港受到以往經濟泡沬爆破的後遺症所困擾，以及國際金融危機的衝擊，至今對發展的路向、策略仍有爭論。另一方面，泛珠三角地理上很分散，交通不便，物流未暢，成員之間大部分缺乏緊密連系的傳統。因此，想有成效地整合9個省區和港澳特區的經濟，需要不斷的投入、努力及協調。 但剛巧是這樣，泛珠三角區內經濟互補的潛質是頗高的。在未來的發展過程裏，中西省區的剩餘勞動力與資源(包括能源)可以向東邊流動；反過來，沿海城市應該向內陸轉移部分產業，擴大腹地，以及促進自身的經濟轉型。要增強內聯，自然須理順地理、行政和經濟劃分的複雜關係，減少政策與經濟障礙，方便資源流動，從而提高經濟整合。 (VI)
合作、競爭與定位：群聚及腹地的層次和結構 任何經濟區域之內，可能有多於一個的發展中心(所謂群聚---clusters)、也會有不同的腹地(hinterlands)。而且，中心大概分成層次，腹地也將扮演不同的功能和作用。誰是龍頭？香港還是廣州？誰是龍尾？誰是附庸？在中國經濟以至世界經濟的波動式發展中，這些看來都不是最關鍵的問題。反正，中國可以劃成8個甚至更多的「大經濟區」，怎應劃法也無可避免牽涉某種程度的隨意性。例如四川或者未在“9＋2”框架之內的重慶，應該屬於泛珠三角還是泛長三角？還是「長江上游經濟帶」的成員呢？說到底，概念性的區域化意義並不大。此外，在經濟急速變化的時代，所謂中心與腹地之間的關係，已不再是簡單的支配跟附從，而應該是由優化的資源配置和產業分工合作所帶動的聯繫。 不過，正如筆者針對香港經濟發展策略所經常強調，對任何區域經濟的參與成員來說，提高「跨境」資源流動很大程度上是「高風險、高回報」的一着。筆者曾經用「資源流動論」與「本地優勢論」來比較兩種分別的取向。CEPA等措施令香港跟中國大陸進一步經濟融合，但如同經濟全球化一樣，增強資源和產出流動是把雙刃劔，「既是祝福，亦是詛咒」。(註6) 經濟體系開放「邊境」、解除障礙之後，資源(特別是優質的資源)可以淨流入，又可以淨流出。競爭中的區域及城市必須提升本地優勢，才能保得住或者吸引更多的優質要素。故此，作為區域經濟體系的成員，打開大門時，倒要問一問：自己的實力與決心，是否足夠促進本地優勢，利己利人？本身的經濟能不能扮演群聚的角色？還是只作為輻射帶有用的一員？(註7)
或者是承接輻射，進行「錯位競爭」的「後花園」(例如昆山相對於上海；鎮江相對于南京) (註8)？否則，可能就要防止在區域發展的大趨勢下被邊緣化、空洞化 (註9)。 (VII)
首要任務：硬體與軟體的建設 實際地看，地理上分散的泛珠三角，整合的硬體(如交通運輸)和軟體(如物流服務及方便物流的政策)，都需要大力地拓展與改進。多年發展之後，珠三角地區的交通網絡及物流體系打下了不錯的基礎，但它跟八個省區的運輸系統，量度、速度與穩定性依然頗低，流通並不暢順，而網路裏的倉庫服務也有待改善。此外，各省區之間存在著不同程度的地方保護主義---包括各種的收費，海關報關程序的不統一又增加了企業的運作困難和成本。 這些其實不單是泛珠三角的問題，而是中國整體的改革和發展的問題。泛珠三角之所以突出，是因為它目前的核心---廣東與港澳特區，同屬十分外向型的經濟，但其他省區卻並非這樣；要真正地發揮“9＋2”的作用，視乎有效率的橫向聯繫。反過來，作為國家的一個大區，內需將是經濟的關鍵動力之一；當國際經濟環境出現不利變化時，也有另外的倚靠。因此，區域內部的整合和提升，非常重要。 搞好泛珠三角經濟融合的硬體和軟體，應該是利小我(泛珠三角)以及利大我(中國整體)的做法，無論世界經濟的未來走勢是好還是壞。 (VIII) 結語 經濟全球化與區域性經濟整合乃歷史的大趨勢，但非不可逆轉，更不是成功的保證；而泛珠三角屬中國經濟組合的一個環節，亦是全球經濟的一個環節，故此應同時考慮內部提升和外在伸延。以泛珠三角的實況來看，目前整合程度不高也不平均，但有互補的潛質，如何處理好各個群聚及腹地的層次、結構與協作關係，是須重視的課題。首要的任務，在於拓展區域經濟整合的硬體和軟體。 註釋 (註1) 這篇文章改寫及增訂自筆者2004年7月3日於香港浸會大學MBA(中國)校友會在廣州主辦之《泛珠三角合作與發展前景論壇》上演說的講稿。 (註2) 參考Alan M. Taylor, “Globalization,
Trade and Development: Some Lessons from History”, NBER Working Paper 9326, November
2002; 以及Antoni Estevadeordal, Brian
Frantz and Alan M. Taylor, “The Rise and Fall of World Trade, 1870-1939”,
Quarterly Journal of Economics, Vol.CXVIII, No.2, May 2003,
pp.359-407。 (註3) 值得留意的是，1929-35年代的大衰退期間，中國正採用銀本位(silver standard)制度，與國際經濟有一定的隔離，不少學者認為是中國避開了嚴重波及的重要原因。這方面的較近分析，見於Cheng-chung Lai and
Joshua-Shiang Gau Jr., “The Chinese silver standard economy and the 1929
Great Depression” Australian Economic History
Review, Vol.
43, No. 2, July 2003, pp. 155-168。 (註4) 資料來自WTO網頁: www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm。 (註5) 這三組有關區域貿易協定規則的資料見於WTO網頁: www.wto.org/english/tratop_e/region_e/regrul_e.htm。 (註6) 例如曾澍基，＜香港經濟前路再考慮＞，2003年3月20日，上載於www.hkbu.edu.hk/~sktsang/Tsang_DevtStrategy(n).pdf。 (註7) 有關群聚理論的介紹，參考曾澍基，＜特區的經濟發展策略與財政預算＞，《信報月刋》第325期，2004年4月號，頁4至頁6。 (註8) 持此種戰略觀點的報導分析，例子有張會來， ＜長三角上演“後花園” 之爭---承接輻射錯位競爭＞，上載於新華網浙江頻道網頁 2004年5月7日: big5.xinhuanet.com/gate/big5/www.zj.xinhuanet.com/business/2004-05/07/content_2085796.htm。 (註9) “9＋2”之中的海南省便有如此担憂，參考王曉林，＜海南憂思與第三次機遇＞，《21世紀經濟報道》，2004年6月7日。 |